REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL
ASUNTO: KP02-N-2015-000031
En fecha 11 de febrero de 2015, se presentó en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (No Penal) de Barquisimeto, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la ciudadana CARMEN ROSA FLORES ARRIECHE, titular de la cédula de identidad N° 9.377.323, asistido por la abogada Rosanna Indave Nieves inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 126.120, contra la DIRECCIÓN GENERAL DEL CUERPO DE POLICÍA DEL MUNICIPIO ANDRÉS ELOY BLANCO DEL ESTADO LARA.
En fecha 12 de febrero de 2015, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito y en fecha 13 de febrero de 2015 se admitió a sustanciación, dejando salvo su apreciación en la definitiva y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones correspondientes; todo lo cual fue librado en fecha 27 de abril de 2015.
En fecha 9 de julio de 2015, se abocó al conocimiento de la presente causa el Juez Temporal, abogado José Ángel Cornielles Hernández.
En fecha 27 de julio de 2015, se recibieron los antecedentes administrativos relacionados con el presente asunto.
En fecha 10 de agosto de 2015, se recibió de parte de la representación judicial de la parte querellada escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Seguidamente, por auto de fecha 11 de agosto de 2014, este Juzgado dejó constancia del vencimiento del lapso otorgado para dar contestación al presente recurso, y se fijó al quinto (5º) día de despacho siguiente la oportunidad para la celebración de la audiencia preliminar.
Así, en fecha 17 de septiembre de 2015, siendo la oportunidad fijada para ello, se celebró la audiencia preliminar del presente asunto, encontrándose presente solo la parte querellada.
Posteriormente, por auto de fecha 18 de septiembre de 2015, este Juzgado pautó al cuarto (5º) día de despacho siguiente la oportunidad para la celebración de la audiencia definitiva.
En fecha 25 de octubre de 2015 siendo la oportunidad fijada para ello, se realizó la audiencia definitiva del presente asunto, encontrándose presente ambas partes. En la misma, se difirió por un lapso de cinco (5) días de despacho, el pronunciamiento del dispositivo del fallo, vencido el cual, en un lapso de diez (10) días de despacho, se publicaría el correspondiente fallo in extenso.
De allí que, por auto de fecha 2 de octubre de 2015, este Juzgado declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y en fecha 16 de octubre de 2015, se difirió la publicación del fallo.
Finalmente, revisadas las actas procesales y, llegada la oportunidad de dictar sentencia definitiva, este Órgano Jurisdiccional pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito consignado en fecha 11 de febrero de 2015, la parte querellante interpuso el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, con base a las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:
Que en, “(…) se apertura en mi contra procedimiento administrativo a raíz de una denuncia formulada […] en ocasión al presunto robo de una moto el día viernes 03 (sic) de agosto de 2012, donde de manera genérica [se] señala a los funcionario policiales del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, por estar siendo objeto de una presunta extorsión, donde le exigían una presunta suma de Bs. 2000 para devolver la moto (…)”.
Que, “(…) para el momento en el cual se presente presuntamente tal situación, mi persona ya no estaba en laborales (sic) asignadas en el cargo de Atención al Ciudadano de la puerta del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, pues ya había entregado GUARDIA (…)”. (Negrillas y mayúsculas de la cita).
Que, “(…) al momento de suscitarse los hechos ya mi persona había entregado la Guardia respectiva y cerrado el libro de Novedades por lo menos en la labor que me correspondía, aunado que en la denuncia formulada no menciona mi persona colocándome en un estado de indefensión ya que no señala de forma concreta y especifica quienes fueron los funcionarios que presuntamente obraron de esa manera (…)”.
Que, “(…) el delito de “extorsión” y todos los supuestos en los cuales [le] quieren encuadrar una supuesta conducta, son delitos de condición exclusiva de conocimiento de la jurisdicción penal para la implementación de una futura sanción, pues será solamente en esa sentencia emanada del juez penal, que determine o no si ocurrió tal delito, sugiriendo la interrogante ¿cómo este departamento me sanciona, sin existir una sentencia penal que corrobore si existe o no un ilícito penal?, pues la presunción de inocencia no se expresa solamente como un principio fundamental, sino una garantía constituida dentro de la universatilidad (sic) del proceso, “salvo que se demuestre lo contrario”, pues solamente a través de un proceso o juicio en el que se demuestre la culpabilidad de la persona, podrá el estado aplicarle una pena o sanción”. (Negrillas de la cita).
Que, “(…) los presuntos elementos que dieron base para la resolución administrativa fueron sustanciados por órganos que no tienen competencia para ello, pues a todas luces se evidencia que la Denuncia debió haberse sustanciado por ante el Ministerio Público en la Fiscalía con competencia en estos ilícitos (…)”.
Que, “(…) se tienen que garantizar Derechos que todo ciudadano tiene en todo proceso penal y sería esta instancia la que determine si est[uvo] o no en presencia de un Delito, violentando con ello lo establecido en el Art. (sic) 49 ordinal 03 y 04 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referente al debido proceso. (…)”.
Que, “(…) toda investigación debe iniciarse sobre datos concretos de la realidad, y serán los investigadores si esta es cierta o simplemente haya sido deformada, alterada o falseada, inclusive una vez establecida la veracidad de los hechos denunciados e investigados, se pudiere concluir que los mismos no revisten carácter punible (…)”.
Que, “(…) El acto administrativo está viciado de de nulidad absoluta y es inexistente y como tal se debe reconocer (…)”.
Finalmente, solicita se declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial.
II
DE LA CONTESTACIÓN
Mediante escrito recibido en fecha 10 de agosto de 2015, la representación judicial de la parte querellada, ya identificada, presentó escrito mediante el cual dio contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base a los siguientes alegatos:
Que, “En fecha 03 de agosto del 2012, el ciudadano Carlos Luis Pérez Yépez titular de la Cedula (sic) de Identidad 23.483.789, fue despojado de su motocicleta y otras pertenencias por dos (2) individuos quienes también tripulaban una motocicleta, al día siguiente se organizó con el grupo de seguridad del consejo comunal a los fines de localizar sus pertenencias, en la búsqueda encuentran a uno de los delincuentes en la misma moto que conducían al momento del robo […] procedieron a perseguir al presunto ladrón, este al verse perseguido buscó refugio dentro del centro de coordinación policial del cuerpo de policía (CPMAEBL)”.
Que, “(…) una vez allí la comunidad y el agraviado clarifican a los funcionarios que el sujeto había robado al ciudadano Carlos Luis Pérez Yépez el día anterior, exigiéndole a los funcionarios de guardia que conminaran al delincuente a decir en donde se encontraba la moto robada, por lo que es detenido y llevado esposado en una patrulla policial acompañado de cinco (5) funcionarios, con la intención de ubicar lo robado, transcurrido un tiempo regresaron al centro de coordinación policial, los funcionarios sin el detenido alegando que se les había escapado. Ese mismo día se presenta al centro de coordinación policial, una persona a reclamar la moto que conducía el detenido evadido, quien es reconocido por el denunciante como la segunda persona que participó en el robo (…)”.
Que “(…) en horas del mediodía le informan al denunciante que su moto fue recuperada, se trasladó al centro de coordinación policial y verificó que era el vehículo robado, al preguntarles que trámite debía realizar para entregarles la moto [...] manifestaron que buscara DOS MIL BOLIVARES (Bs. 2.000,00), para no pasar el caso a fiscalía”.
Que, “ La Oficina de Control de Actuación Policial (OCAP) comienza a realizar los trámites correspondientes para la apertura de la averiguación administrativa, signada con el N° 004/2012 de fecha 07/08/2012, de conformidad con lo establecido en el artículo 76, 77 numerales 1 y 3, 80 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y articulo 101 de la Ley del Estatuto de la Función Policial ; por solicitud realizada por el ciudadano Alcalde del Municipio Andrés Ely Blanco del Estado Lara (…)”.
Que, “(…) las actuaciones que se encuentran en el expediente administrativo, en comento, se encuentran enmarcado en la normativa legal vigente, garantizando a todos los involucrados sus garantías constitucionales y legales (…)”.
Finalmente, solicita sea declarado sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
III
DE LA COMPETENCIA
Cabe resaltar que el régimen jurídico de la función pública en Venezuela se encuentra contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37 482, de fecha 11 de julio del 2002. Esta Ley, además de regular el régimen de administración de personal y determinar los derechos y deberes de los funcionarios públicos, consagra en su título VIII todo un proceso dirigido a controlar en vía jurídica el acto, actuación, hecho u omisión de la Administración Pública en ejercicio de la función pública y otorgó la competencia a los órganos que integran la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de las acciones a través de las cuales los funcionarios pueden hacer valer sus derechos frente a la Administración Pública.
En efecto, la Disposición Transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra que:
“Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funciones el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.”
Ahora bien, debe señalar este Juzgado que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 en fecha 16 de junio de 2010, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451 en fecha 22 de junio del mismo año, se concibe como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a qué Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.
Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 6-, determinó entre sus competencias “…demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública…”.
No obstante lo anterior, no se puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 –ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales” ; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.
En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 6.
Por lo tanto, se entiende lato sensu que las controversias a que se refiere el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las siguen conociendo en primera instancia los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, por ser el grado de jurisdicción lo que se encontraba regulado de manera transitoria, máxime que el conocimiento de aquellas acciones distintas a la prevista en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no fue atribuida a otro Órgano Jurisdiccional, por lo que en el presente caso debe atenderse a la especial regulación e intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto es, la competencia de los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos del lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, todo lo cual en modo alguno no contraviene las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De forma que, al constatarse de autos que la ciudadana Carmen Rosa Flores Arrieche, mantuvo una relación de empleo público para la Dirección General del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, cuya culminación a través de la Resolución de destitución dio origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial por nulidad del referido acto, se estima que se encuentran configurados los supuestos para que este Tribunal entre a conocer y decidir la presente causa.
En consecuencia, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental se declara competente para conocer y decidir el presente asunto, y así se decide.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Juzgado pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Carmen Rosa Flores Arrieche, titular de la cédula de identidad N° 15.447.536, asistida por la abogada Rosanna Indave Nieves inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 126.120, contra la Dirección General del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara.
Así, este Tribunal observa que el querellante a través del presente recurso pretende la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa N°002/2014 de fecha 16 de mayo de 2014, dictada por el Director General del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, mediante el cual resuelve destituirlo del cargo que desempeñaba como Funcionario Policial en el Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara.
Al respecto, es menester indicar que el derecho al debido proceso ha sido entendido como un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el interesado, entre los que figuran, el ser oído de la manera prevista en la Ley, el derecho a la articulación de un proceso debido, el acceso a los recursos legalmente establecidos, a un tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, entre otros, que ajustados a derecho otorgan el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas; por lo que el debido proceso debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado en que se encuentre la causa, lo cual parte del principio de igualdad frente a la ley, y que en materia procedimental representa igualdad de oportunidades para las partes intervinientes en el proceso que se trate, a objeto de realizar en igualdad de condiciones todas aquellas actuaciones tendientes a la defensa de los derechos e intereses.
De este modo, debe entenderse el derecho al debido proceso consustanciado con el derecho a la defensa, pues ambos derechos forman un todo, cuyo fin último es garantizar el acceso a la justicia y la obtención de tutela judicial efectiva. En efecto, el debido proceso se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la defensa; así cada vez que sea irrespetado el derecho a la defensa se producirá necesariamente una violación al debido proceso y, por su parte, cada vez que sea irrespetado el derecho al debido proceso se lesionará el derecho a la defensa.
Así, estos derechos tal como lo ha señalado la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia deben ser respetados no sólo en sede judicial sino también en las instancias administrativas. A saber, la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos prescribe, ante todo, que de cada asunto se formará expediente y se mantendrá desde el inicio del procedimiento administrativo la unidad de éste, aunque deban intervenir en el procedimiento administrativo distintos organismos con facultades decisorias, (artículo 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Por su parte, el artículo 51 eiusdem, establece que “iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto…”; en efecto, no se concibe el procedimiento administrativo sin expediente, y aunque constituyen elementos diferentes, siendo el procedimiento administrativo una categoría jurídica y el expediente un objeto material, de hecho se establece una relación de necesidad; aquél no puede desarrollarse en el vacío, sino que se concreta en un cuerpo documental ordenado y coherente. Por tanto, inmediatamente después de iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente deberá proceder a abrir el expediente administrativo.
La garantía constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso (artículo 49 de la Carta Magna) es por supuesto, aplicable en el procedimiento administrativo; en razón de lo cual es necesario no entender a la letra el término oír, sino que con él se quiere significar el derecho procedimental del administrado a la producción de razones o alegatos, orales o escritos, los cuales pueden referirse tanto a la tramitación como al fondo del asunto. Con ello se evita que la Administración Pública incurra en errores, sea de derecho o de apreciación de las circunstancias y, en consecuencia, el número de conflictos entre la Administración Pública y los administrados, es pues en interés de aquélla como de éstos.
En tal sentido, la violación al derecho al debido proceso sólo ocurre cuando a la parte le es cercenado su derecho a la defensa, a la notificación, a las pruebas y demás derechos consagrados por la Constitución y la Ley en mérito de su defensa; también podría presentarse dicha violación por cualquier otra circunstancia que afecte cualquiera de las garantías procesales previstas en los ordinales 1º al 9º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, en fecha 21 de mayo de 2013, se recibieron los antecedentes administrativos relacionados con el presente asunto y mediante auto de fecha 23 de mayo de 2015, se acordó agregarlos al asunto en pieza separada.
En efecto, el análisis de los antecedentes administrativos consignados, resulta determinante a los fines de la decisión de fondo que recaiga en el presente asunto; en tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que el proceso seguido ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes. (Véase Sentencia N° 01257 de fecha 12 de julio de 2007, Exp. Nº 2006-0694; caso ECHO CHEMICAL 2000, C.A.).
Respecto de la naturaleza de los documentos que integran los antecedentes administrativos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha advertido que “(…) no todos los documentos emanados de funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones son documentos públicos, ya que tal naturaleza sólo la poseen aquellos documentos que han sido emitidos por funcionarios a los que la ley faculta para dar fe pública; de esta forma, los documentos producidos por cualesquiera otros funcionarios son considerados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, como documentos administrativos, los cuales si bien poseen una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad, pueden ser desvirtuados por prueba en contrario, sin que sea necesaria una tacha de falsedad”. (Véase sentencia N° 00497 del 20 de mayo de 2004, Exp. 2003-0946; caso Alida Magali Sánchez).
Igualmente, la Sala Político Administrativa en la parcialmente citada decisión, agrega que “(…) el documento administrativo se configura como una tercera categoría de prueba instrumental que no puede asimilarse al documento público previsto en el artículo 1.357 del Código Civil, por el contrario, conforme al criterio establecido por esta Sala en sentencia Nº 692 del 21 de mayo de 2002, los documentos administrativos se asemejan a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos, “pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad”. (Sentencia N° 00497 del 20 de mayo de 2004, Exp. 2003-0946; caso Alida Magali Sánchez; criterio ratificado por la Sala Político Administrativa mediante Sentencia N° 00370 de fecha 24 de abril de 2012, Exp. Nº 2007-0415 caso Sucesión Planchart - Montemayor).
De forma que, establecido lo anterior y con base en lo previsto en el artículo 1.363 del Código Civil, tomando en cuenta que las referidas instrumentales, son copias certificadas de documentos administrativos, contra los que no fue ejercido ningún mecanismo de impugnación por la parte contraria, tienen entre las partes y respecto de terceros la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones que contiene y en ese sentido serán apreciadas para la decisión.
Dicho esto, quien aquí decide debe entrar a revisar el cumplimiento o no del procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública para llevar a cabo el retiro de la administración.
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional examinar la normativa que aplicó la Administración al recurrente, y en ese sentido, conviene traer a colación lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley del Estatuto de la Función Policial:
“Si como consecuencia del seguimiento, registro y supervisión se evidencia algún supuesto que amerite la consideración de la sanción de destitución, bien porque se han agotado las medidas de asistencia voluntaria y obligatoria, bien cuando el comportamiento del funcionario o funcionaria policial encuadre en una de las causales previstas en esta Ley y los reglamentos, se aplicarán las normas previstas en el Capítulo III del Título VI de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con la salvedad que la apertura, instrucción y sustanciación de la investigación corresponderá a la Oficina de Control de Actuación Policial; la revisión del caso y la correspondiente recomendación, con carácter vinculante, corresponderá al Consejo Disciplinario, previstos en el Capítulo V de la presente Ley; y la decisión administrativa será adoptada por el Director del cuerpo policial correspondiente. La renuncia del funcionario o funcionaria policial no suspende ni termina el trámite y decisión de los procedimientos administrativos dirigidos a establecer su responsabilidad disciplinaria. En caso de presuntas amenazas o violaciones graves a los derechos humanos el Director o Directora del cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso o, en su defecto, la Oficina de Control de Actuación Policial o la Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales podrán dictar dentro del procedimiento administrativo todas la medidas preventivas, individuales o colectivas, que se estimen necesarias, incluyendo la separación del cargo de los funcionarios y funcionarias policiales, con o sin goce de sueldo, así como aquellas necesarias para proteger a las víctimas de tales hechos. (…omissis…)”.
De la norma parcialmente transcrita se desprende, por una parte, que la ejecución del procedimiento administrativo de destitución se llevará con base a lo establecido en las disposiciones que a tal fin contempla la Ley del Estatuto de la Función Pública, y por otra parte, que las actuaciones de la Oficina de Control de Actuación Policial van dirigidas al esclarecimiento de los hechos en la investigación y sustanciación del expediente disciplinario, mientras que la revisión del caso y la correspondiente recomendación, con carácter vinculante, corresponderá al Consejo Disciplinario, previstos en el Capítulo V de la mencionada Ley; siendo que la decisión administrativa será adoptada por el Director del Cuerpo policial correspondiente, y visto que el Director General del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, es un jefe natural dotado de jerarquía en virtud de su titularidad dentro del referido Cuerpo, es evidente que la misma se encuentra facultada para imponer medidas sancionatorias disciplinarias dentro del Cuerpo de Policía del Estado Lara, razón por la cual debe desecharse el alegato de usurpación de funciones contenido en la querella interpuesta. Así se decide.
De la incompetencia del funcionario que dictó el acto, adujo la parte actora que, ““(…) los presuntos elementos que dieron base para la resolución administrativa fueron sustanciados por órganos que no tienen competencia para ello, pues a todas luces se evidencia que la Denuncia debió haberse sustanciado por ante el Ministerio Público en la Fiscalía con competencia en estos ilícitos (…)”.
Sobre el particular la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que independientemente que la justicia ordinaria investigue, condene y sancione o no la conducta de los efectivos policiales o castrenses en tanto éstos incurran en hechos punibles de carácter penal, ello no exime a la Administración de efectuar per se una investigación paralela a los fines de calificar la conducta de sus efectivos y de imponer las sanciones administrativas a que haya lugar, sin la previa participación de la justicia ordinaria. En el mismo sentido, en establecimiento de una falta sujeta a una sanción en sede administrativa, no depende para su imposición de la comprobación previa ante la jurisdicción ordinaria que se ha cometido delito. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 20 de noviembre de 2001).
En relación al vicio de falso supuesto de hecho, observa este Juzgado que el mismo tiene lugar cuando la Administración se fundamenta para dictar el acto en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo.
En tal sentido la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que el mismo tiene lugar cuando el acto administrativo se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de forma distinta a la apreciada por la Administración. También cuando el fundamento del acto lo constituye un supuesto de derecho que no es aplicable al caso. (Sentencia Nº 1.931 del 27 de octubre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Federico Rivas Vs. Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia).
En el mismo sentido, la referida Sala ha establecido que el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión y cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado (Véase sentencia Nº 00148 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 4 de febrero de 2009, caso: Félix Cárdenas Vs. Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial).
Al efecto se desprende del acto administrativo de fecha 16 de mayo de 2015 (folio 633 de la pieza de antecedentes administrativos), de la Dirección del Instituto Autónomo del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, que en parte expresa:
“ Por cuanto del expediente contentivo de la averiguación administrativa realizada en torno a la comisión a los hechos que se atribuyen ocurridos en fecha 04/08/2012 ha quedado debidamente comprobada la responsabilidad disciplinaria de la funcionaria lo cual se evidencia de las actas insertas en el expediente, así como los demás elementos probatorios que dan lugar a la convicción de que la funcionaria está incursa en los hechos que se le imputan, procedo en el ejercicio que me otorga el artículo 80, 82 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Policial a DESTITUIRLA, de conformidad con lo previsto en el artículo 97 numerales 3,10, 11 la Ley del Estatuto de la Función Policial, en concordancia con el artículo 86 numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, articulo 99 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (…)”.
En efecto, el acto administrativo se fundamenta en la conducta del querellante que originó su destitución, por estar incurso en las causales previstas en los numerales 3, 10 y 11 del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, concatenado con el artículo 86 numerales 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, elementos estos que desprende de las actas que componen el expediente administrativo en sus diversas actuaciones.
En tal sentido, se constata apertura de averiguación administrativa, de fecha 17 de diciembre de 2012 (folio 1 de la pieza de antecedentes administrativos), denuncia realizada ante el alcalde del Municipio Andrés Eloy Blanco por parte del ciudadano Carlos Luis Pérez (folio 9 de la pieza de antecedentes administrativos), copias fotostáticas certificadas de las novedades de los días 3 y 4 de agosto de 2012 (folios 48 al 59 de la pieza de antecedentes administrativos), acta de entrevista a la querellante de fecha 11 de septiembre de 2012 (folio 129 de la pieza de antecedentes administrativos), oficio de notificación de inicio de averiguación administrativa a la querellante (folios 236 al 234 de la pieza de antecedentes administrativos), acta de presentación y formulación de cargos de fecha 21 de mayo de 2013 (folio 271 al 274 de la pieza de antecedentes administrativos, escrito de descargo por parte de la querellante (folio 356 al 363 de la pieza de antecedentes administrativos), recomendación de la consultoría jurídica del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara al Director General del Cuerpo de Policía, de fecha 19 de junio de 2013 (folios 427 al 477 de la pieza de antecedentes administrativos) y Acta de decisión del Consejo Disciplinario del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco de fecha 13 de mayo de 2014 (folios 427 al 477 de la pieza de antecedentes administrativos).
Como bien ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Nº 1212, de fecha 23 de junio de 2004. (Caso: Carlo Palli), la potestad sancionatoria de la Administración se dirige a la represión de conductas y actuaciones contrarias a los valores éticos que deben regir la actuación de los funcionarios públicos dentro de una determinada estructura organizativa de servicio o bien en el marco de una relación jurídica concretada para que se logre el mantenimiento de la actuación ética y jurídicamente correcta, indispensable para el alcance pleno y eficaz del ejercicio de determinada función pública.
Así, el régimen disciplinario parte ante la necesidad de la Administración de mantener la disciplina interna y de asegurar que sus funcionarios cumplan las obligaciones inherentes a su cargo, conforme lo ha expuesto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante Sentencia N° 2008-699 de fecha 30 de abril de 2008, caso: Christian Paul Bukoswki Bukoswka).
En tal sentido, el servidor público tiene la obligación de emprender en el ejercicio de su cargo una conducta cónsona con los principios que consagran la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes de la República, es decir, el desempeño de quien decida ejercer la función pública deberá estar guiado en un actuar honrado, equitativo, digno, leal, eficaz, responsable, puntual, transparente y pulcro, expresando así una verdadera vocación de servicio público, ante lo cual debe observarse especialmente las funciones desempeñadas por el funcionario policial pues sus actuaciones deben ir encaminadas en definitiva a preservar la confianza de las personas en la integridad de las Instituciones del Estado, proteger el pacífico disfrute de los derechos ciudadanos, velar por el orden, la seguridad pública y el respeto por las normas que rigen nuestra sociedad.
A su vez, los funcionarios policiales tienen como principal objetivo hacer cumplir la ley en relación con la administración de justicia, procurando la mayor protección de los derechos constitucionales, especialmente los relacionados con el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas y la seguridad pública, manteniendo el orden social, de allí que su conducta ante la sociedad se encuentra aún más a la evaluación de los ciudadanos.
Ahora bien, del escrito libelar (folio 2) se desprende como alegato de la representación del querellante lo siguiente: “(…) La Oficial Agregado Carrasco María tenía conocimiento de esta novedad, por lo que descono[cía] de las novedades que debieron anotado en el libro respectivo puesto como ya mención[ó] al momento de suscitarse los hechos ya [su] persona había entregado la Guardia respectiva y cerrado el libro de Novedades (…)”.
En el caso en concreto indica la parte querellada que la funcionaria le correspondía “el deber de darle parte de las novedades transcurridas a quien le recibe el servicio y ambos deberán refrendar el correspondiente libro de novedades”, tal como lo indica la disposición con carácter permanente de fecha 28 de febrero de 2012, emanada de la Dirección del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara (folio 156 de la pieza de antecedentes administrativos).
Asimismo, se constata en acta de entrevista a la querellante de fecha 9 de agosto de 2012 (folio 44 de la pieza de antecedentes administrativos), quien en respuesta a la pregunta tercera, donde se le pregunta si puede indicar la hora y la fecha que ingresa la moto a la sede policial, expuso: “(…) eran las ocho y cincuenta de la mañana DEL DIA SABADO 04/08/2012, la hora aproximada era las nueve (…)”. Indica la querellante en la entrevista que, “[se] encontraba en el área de prevención, en la sede de [ese] comando, no tenía ningún servicio porque ya había entregado (…)”. Indicando más adelante que “(…) Yo cerré el libro de novedades, Salí a cambiarme y deje al Oficial SUAREZ VICTOR (…)”. (Mayúscula de la cita).
Se observa que en el acta de entrevista realizada a la funcionaria María Carrasco (folio 132 de la pieza de antecedentes administrativos), indica que, “El oficial Suarez Víctor y la Oficial Carmen Arrieche, ellos aun se encontraban de servicio, por que el relevo ese servicio no había llegado”.
Igualmente se observa en entrevista por al funcionario Bruce Brando Vásquez Canelón (folio 132 de la pieza de antecedentes administrativos), quien al preguntársele sobre su opinión profesional sobre cómo debe proceder el funcionario policial ante los hechos ocurridos, respondió “(…) debió tomársele denuncia al ciudadano víctima del robo, notificando al Ministerio Publico”; además se observa que el funcionario establece en esa misma entrevista que, “(…) los hechos ocurrieron en horas de la mañana antes de la nueve (…).”
Esta serie de irregularidades indicadas por los entrevistados, en cuanto a la omisión de registro de los hechos ocurridos, dieron origen al inicio de la averiguación administrativa a la hoy querellante, en razón de lo cual pasa este Tribunal a relacionar dicha conducta con la causal invocada por la Administración para proceder a destituirlo de su cargo circunscribiéndose esta conducta a lo establecido en el Numerales 3, 4, 10 y 11 del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial: “Conductas de desobediencia, insubordinación […] o indisposición frente a instrucciones de servicio o normas y pautas de conducta para el ejercicio de la Función Policial”, “Alteración, falsificación, simulación, sustitución o forjamiento de actas y documentos que comprometan la prestación del servicio la credibilidad y respetabilidad de la Función Policial”, “Cualquier otra falta prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública como causal de destitución” y “ Cualquier supuesto de rechazo, rebeldía dolo, negligencia manifiesta, atentado, subversión, falsedad, extralimitación o daño respecto a normas, instrucciones o la integridad del servicio policial (…)”, invocada para la destitución del hoy querellante, concatenada con el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública tiene un amplio alcance, pues comprende todo el incumplimiento, o al menos una gran parte, de las obligaciones que informan el llamado contenido ético de las obligaciones del funcionario público. (Véase sentencia Nº 2006-01835 de fecha 13 de junio de 2006 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo). De manera que, la falta de probidad es un comportamiento incompatible con los principios morales y éticos previstos en la naturaleza laboral del cargo ejercido por el funcionario público.
Así pues, la probidad configura un deber, una obligación ineludible del funcionario público, la cual alude a la honradez, rectitud e integridad inherentes al cargo que se detenta. En este sentido, la falta de probidad implica una valoración subjetiva de elementos que no pueden ser contabilizados fácilmente, pues la ética difícilmente puede ser igual para unos y para otros.
El fundamento de la falta de probidad como causal de destitución, estriba en que la Administración se encuentra obligada a velar porque los funcionarios a ella adscritos reúnan los requisitos mínimos de comportamiento debido que aseguren el ejercicio adecuado y confiable de la misión pública que la Constitución y las leyes les ha encomendado.
En este sentido, la jurisprudencia venezolana ha estimado que la falta de probidad es la conducta contraria a los principios de bondad, rectitud de ánimo, integridad y honradez en el obrar, por tanto comprende todo incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley. Sin embargo, la falta de probidad existirá cuando se hayan violentado normas no escritas, que toda la sociedad en su conjunto tenga como reprochables.
Así, por ejemplo los actos de corrupción en los que incurra el funcionario, la sustracción de bienes del patrimonio público, fraude cometido en perjuicio de la Administración, apropiación de dinero, usurpación de firmas, usurpación de atribuciones, falsificación de facturas, el recibir pagos extra por viáticos y no devolverlos si no se utilizó, suministrar informaciones falsas para justificar la inasistencia al trabajo, y todos aquellos casos donde exista un aprovechamiento indebido de la buena fe y de los bienes y recursos de la Administración, serán actitudes con falta de probidad.
Por otro lado, en cuanto al acto lesivo al buen nombre o intereses del órgano o ente de la Administración Pública, se ha considerado jurisprudencialmente que alude a la realización por parte del empleado de un acto que lesione a la Administración, contemplando dos posibles efectos y con ello dos distintas hipótesis: la primera de las hipótesis es que el acto menoscabe el buen nombre del organismo y, corresponde por ello al campo de los derechos morales, ya que está destinado a proteger la reputación, la fama, la integridad moral. La segunda hipótesis es que el acto lesione los intereses del organismo y debemos entender por ello que, la lesión en tal caso, se refiere a situaciones jurídicas más concretas, esto es, a los derechos y expectativas que tienen un contenido material. (Véase sentencia de fecha 29 de febrero de 1972, dictada por el Tribunal de Carrera Administrativa).
En efecto la conducta que afecte directa o indirectamente los intereses o el buen nombre del organismo público, dependiendo de la gravedad y características que revistan los hechos acontecidos, siempre que éstos trasciendan la esfera personal de los sujetos involucrados, debe ser sancionada con destitución.
En corolario con ello, se precisa que la misión del organismo al cual se encontraba adscrita la hoy querellante está dirigida a garantizar y velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico y los derechos humanos como organismo de seguridad ciudadana, integrado por hombres y mujeres con principios éticos-morales, vocación de servicio y sentido de pertenencia.
Ahora bien, en el caso de marras conforme a las conclusiones analizadas supra, en lo que atañe a la causal de destitución invocada, se observa que consta en el expediente que el hoy querellante, aún cuando estaba directamente comisionada como “Funcionaria en el área de atención al ciudadano (prevención)” para cumplir la función de “(…) garantizar el registro y control de novedades generales, sin omitir detalle alguno especificando identificación de la unidad, integrantes de la comisión, así como el ingreso y egreso de todo ciudadano que por alguna razón acudiera a la sede de este comando (…)”, descuidó sus funciones, de forma que precisamente por la especialidad del órgano al cual representan ante la sociedad, puso en tela de juicio la eficiencia, eficacia y confianza del ente policial.
En esta perspectiva, considerando que la ciudadana Carmen Rosa Arrieche Flores, se desempeñó como funcionaria en el Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, organismo que tiene como fin mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos, hogares y familias, así como asegurar el goce pacífico de las garantías y derechos constitucionales y legales, considerando que el mismo no actuó apegado a la rectitud e integridad, valores estos que resultan inherentes al cargo que detentaba, pues no actuó de manera correcta ante la situación percibida, se concluye que quedó plenamente demostrado en autos que dicho funcionario incurrió en la causal de destitución prevista en el artículo 86, numerales 6, referente a la conducta del administrado frente a sus funciones y la falta de probidad y acto lesivo al buen nombre de la institución policial.
En este orden, quien juzga estima que resulta indispensable preservar la potestad que ejerció la Administración, que la faculta para sancionar las conductas en que incurran los funcionarios adscritos a un órgano de seguridad del Estado, quienes mediante la comisión de infracciones o faltas, han participado en hechos capaces de alterar, distorsionar o enervar los cometidos e imagen que debe cumplir y mostrar una institución de resguardo público al servicio de la sociedad, cuyas complejas competencias no admiten la relajación de la indispensable disciplina que deben acatar sus integrantes, de forma que no puede considerarse como eximente de las faltas investigadas, la “involuntariedad” de causar el daño en efecto producido.
En ese sentido, el hecho cierto, reconocido en parte por el recurrente, es que la funcionaria Carmen Rosa Arrieche Flores no observó con diligencia e integridad el cumplimiento de los deberes, órdenes e instrucciones, en el sentido que con su negligencia pudo evidentemente producir un perjuicio grave a la reputación del Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, exponiendo la buena fama del Organismo, una institución vital para el mantenimiento de la seguridad del Municipio, e incurriendo en las faltas contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto es, incumplió con su deber de actuar de manera negligente incurriendo en omisiones que afectan la disciplina y el prestigio de la Institución (artículo 86,6).
En virtud de ello, de la revisión del expediente administrativo sustanciado por la Administración Pública; este Juzgado estima como cubiertos los extremos que relacionan los hechos demostrados en el expediente administrativo con el derecho, y en consecuencia desecha el vicio de falso supuesto alegado y se constata que el mismo tiene la responsabilidad administrativa que fue impuesta por la Dirección General Cuerpo de Policía del Estado Lara. Así se decide.
De la violación al principio de proporcionalidad de la sanción, en su escrito libelar la querellante adujo que el acto recurrido impuso una sanción desproporcional a la falta cometida, ya que a su decir para que a falta sea sancionada con destitución.
Al respecto, debe acotar este Órgano Jurisdiccional que el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos preceptúa que las medidas adoptadas por la Administración deben ser proporcionales con el supuesto de hecho que se trate. En este sentido, el referido principio constituye una exigencia para la Administración, ya que para fijar una sanción entre dos límites -mínimo y máximo- deberá apreciar previamente la situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma (Véase sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1202 de fecha 3 de octubre de 2002, caso: Aserca Airlines, C.A., contra el Ministerio de Infraestructura).
Por lo antes expuesto, se prevé que aun en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte del Órgano administrativo, se debe respetar la debida proporcionalidad entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública. (Véase sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo número 2009-1146 del 29 de junio de 2009, caso: Jairo José Ramos Montes contra la Gobernación del estado Lara).
Asimismo, debe destacar este Juzgado que la destitución es la máxima de las sanciones disciplinarias que pueden imponerse a los funcionarios de la Administración Pública, pues la misma conlleva al retiro forzoso de los órganos de la estructura administrativa, es menester que la Ley que la provea ha de desarrollarla con la mayor precisión posible amén de que los ciudadanos sujetos a su ámbito de aplicación puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones; es decir, la precisión es requerida por cuanto de esa forma los ciudadanos conocen los comportamientos que se reputan prohibidos, lo cual les permite predecir con suficiente grado de certeza aquellas conductas antijurídicas, por lo cual sabrán igualmente a qué atenerse en cuanto a la concerniente responsabilidad y a la eventual sanción.
De este modo, la garantía de precisión normativa refleja la especial trascendencia del principio de seguridad que debe estar presente en el ámbito administrativo sancionador como parte del grupo de normas limitativas de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
Ello así, se constata que el artículo 86 numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece la destitución como consecuencia jurídica de la desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario público, y 6 (eiusdem) el cual indica “Falta de probidad, vías de hecho, injuria, insubordinación, conducta inmoral en el trabajo o acto lesivo al buen nombre o a los intereses del órgano o ente de la Administración Pública”, entonces, siendo que en el caso bajo examen fue establecido que el querellante efectivamente incurrió en conductas de desobediencia o indisposición frente a instrucciones de servicios o normas y pautas de conducta para el ejercicio de la función policial, por lo que mal podría este Juzgado considerar que el acto impugnado haya impuesto una sanción desproporcionada, razón por la cual resulta forzoso desechar dicho alegato. Así se decide.
Desechados los alegatos de la parte accionante en el presente caso y determinada como ha sido la validez del acto administrativo impugnado, quien juzga debe declarar SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por la ciudadana Carmen Rosa Arrieche Flores contra la dirección General Cuerpo de Policía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentes, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
PRIMERO: COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el ciudadano la ciudadana CARMEN ROSA ARRIECHE FLORES, titular de la cédula de identidad N° 915.447.536, asistida por la abogada Rosanna Indave Nieves inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 126.120, anteriormente identificados, contra la DIRECCIÓN GENERAL CUERPO DE POLICÍA DEL MUNICIPIO ANDRÉS ELOY BLANCO DEL ESTADO LARA,.
SEGUNDO: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
TERCERO: Se mantiene firme y con todos los efectos jurídicos el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 002/2014 dictada en fecha 16 de mayo de 2014.
Notifíquese a las partes de conformidad con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil y al Procurador General del Estado Lara, de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por remisión del artículo 36 de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.
Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los treinta (30) días del mes de noviembre del año dos mil quince (2015). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
El Juez Temporal,
José Ángel Cornielles Hernández
El Secretario,
Luis Febles Boggio
Publicada en su fecha a las 03:15 p.m.
El Secretario,
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