REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro Occidental
Barquisimeto, veintiuno de abril de dos mil nueve
199º y 150º
ASUNTO: KP02-N-2008-000200
PARTE RECURRENTE: CORPORACIÓN NACIONAL DE PLASTICO (CONAPLAST C.A.), debidamente inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Lara el 04 de marzo de 1977, bajo el Nº 31, tomo 2-A
REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE RECURRENTE: HEIMOLD SUAREZ CRESPO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 48.126.
PARTE RECURRIDA: INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA PEDRO PASCUAL ABARCA
MOTIVO: SENTENCIA DEFINITIVA DE RECURSO DE NULIDAD
I
SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA
En fecha 20 de mayo de 2008 es recibido por este Tribunal el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la representación judicial de la empresa mercantil CORPORACIÓN NACIONAL DE PLASTICO (CONAPLAST C.A), antes identificada, en contra de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA PEDRO PASCUAL ABARCA.
La recurrente aduce la violación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre otros, por lo que solicita el nulidad absoluta del numeral primero de la Providencia Administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo Pedro Pascual Abarca del Estado Lara y en consecuencia se declare la nulidad absoluta de la convocatoria a la consulta referida en el libelo de demanda.
En fecha 22 de mayo de 2008 este Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo admitió a sustanciación el presente asunto, dejando salvo su apreciación en la definitiva y se ordenaron las citaciones y notificaciones de conformidad con la Ley.
Llevado a cabo el trámite procedimental, en fecha 28 de enero de 2009 se llevó a cabo la audiencia oral y pública del presente asunto.
Revisadas las actas procesales y estando en el momento oportuno para dictar la sentencia definitiva de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia, pasa este sentenciador a pronunciarse al fondo de la controversia objeto del presente litigio:
II
DE LA COMPETENCIA
A los efectos de determinar la competencia de este Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo para el conocimiento del presente asunto, considera quien aquí juzga citar un extracto de la Sentencia Nº 3517, de fecha 14 de noviembre de 2005 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la que sin lugar a dudas se determinó la competencia en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales para el conocimiento de los recursos de nulidad interpuestos contra las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo:
“(…)Así pues, como se desprende del precedente jurisprudencial citado, el cual esta Sala ratifica y hace suyo, actualmente el conocimiento de los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia (Vid. Sentencia de la Sala N° 3.093 del 18 de octubre de 2005).
Ello así, todos los Tribunales de la República, entre ellos, las Cortes de lo Contencioso Administrativo, los Tribunales Laborales y los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, quedan encargados de velar por el acatamiento del criterio jurisprudencial aquí ratificado, y por lo tienen el deber de remitir todas las causas que reposan en sus archivos a los Tribunales que resulten competentes sin mayor dilación, en acatamiento a lo previsto en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna.
En tal sentido, es perentorio para esta Sala indicar que en los casos en que las Cortes de lo Contencioso Administrativo hubieren conocido y decidido alguna demanda de nulidad contra una providencia administrativa emanada de una Inspectoría del Trabajo, en ejercicio de la competencia que para el momento había sido otorgada por la sentencia de esta Sala Constitucional N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002, dicha decisión será legítima, pues cuando se dictó aún no había sido dictado el fallo que cambió el criterio en materia de competencias para el conocimiento de tales causas -2 de marzo de 2005-; en consecuencia, el Tribunal a quien corresponderá el conocimiento en segunda instancia de aquella decisión es la alzada natural de dicha Corte, esto es la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis, en aras de la seguridad jurídica y dado que los cambios de criterios jurisprudenciales no pueden aplicarse retroactivamente.
Por otro lado, las causas de nulidad que se encuentren en fase de sustanciación, vistos o para sentencia definitiva, deberán ser inmediatamente remitidas al Tribunal competente en primera instancia en base al criterio jurisprudencial aquí expuesto, esto es a los Juzgadores Superiores Contencioso Administrativos Regionales, a los cuales corresponderá continuar con la sustanciación del expediente para su curso regular y la consiguiente decisión definitiva; correspondiéndole el conocimiento de la apelación de tales decisiones a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, esta Sala exhorta nuevamente a todos los Tribunales del país, para que acaten la doctrina vinculante expuesta en el presente fallo, evitando así dilaciones procesales indebidas, reposiciones inútiles, o cualquier atentado contra la tutela judicial efectiva de los particulares; pues el derecho a dicha tutela, no supone solamente el acceso a la justicia y de poder accionar ante los Tribunales, sino también a obtener con prontitud la decisión correspondiente, sin formalismos ni reposiciones inútiles, así como el poder confiar en la ejecutividad de los fallos, y son los Tribunales de la República quienes deben fungir como ejemplo y principales propulsores en la consecución de ese valor llamado justicia.(…)”
Ad literam, quien aquí juzga verifica la competencia de este Juzgado para el conocimiento el recurso de nulidad que ha sido planteado y así se determina.
III
DE LA VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS
El recurrente presentó copia fotostática de los documentos inscritos por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, anexo a los folios 10 al 18, que se valoran como documentos públicos por no haber sido impugnados por la contraparte.
Como pertenecientes al tercer género de la prueba documental, es decir, como documentos administrativos, este Tribunal valora las instrumentales emanadas de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara anexas a los folios 19 y 22 al 27.
Como documento privado se valora la instrumental suscrita por la empresa mercantil recurrente anexa a los folios 20 y 21.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Tribunal pronunciarse con respecto al recurso de nulidad interpuesto por la representación judicial de la empresa mercantil CORPORACIÓN NACIONAL DE PLASTICO (CONAPLAST C.A), en contra de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA PEDRO PASCUAL ABARCA por medio del cual solicita la nulidad absoluta de numeral primero de la Providencia Administrativa Nº 40, de fecha 20 de diciembre de 2007, y en consecuencia de declare la nulidad absoluta de la consulta que fue ordenada de conformidad con el artículo 166 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.
Al entrar a conocer la pretensión planteada por la representación judicial del recurrente, este Tribunal pasa a pronunciarse con respecto al alegato de violación al derecho a la defensa y al debido proceso.
Efectivamente el derecho al debido proceso se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la defensa; así cada vez que sea irrespetado el derecho a la defensa se producirá necesariamente una violación al debido proceso y, por su parte, cada vez que sea irrespetado el derecho al debido proceso se lesionará el derecho a la defensa.
Dicho esto, estos derechos tal como lo ha señalado la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, deben ser respetados no sólo en sede judicial sino también en las instancias administrativas, entre estas últimas, las Inspectorías del Trabajo.
A saber, la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, aplicable en los procedimientos administrativos laborales por remisión del artículo 5 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, prescribe que de cada asunto se formará expediente y se mantendrá desde el inicio del procedimiento administrativo la unidad de éste, aunque deban intervenir en el procedimiento administrativo distintos organismos con facultades decisorias (Art. 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Por su parte el artículo 51 ejusdem, establece que “iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto; en efecto, no se concibe el procedimiento administrativo sin expediente, y aunque constituyen elementos diferentes, siendo el procedimiento administrativo una categoría jurídica y el expediente un objeto material, de hecho se establece una relación de necesidad; aquél no puede desarrollarse en el vacío, sino que se concreta en un cuerpo documental ordenado y coherente. Por tanto, inmediatamente después de iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente deberá proceder a abrir el expediente administrativo.
En relación al derecho a la defensa el Derecho venezolano contiene un precepto cuya extraordinaria importancia ha sido repetidamente puesta de manifiesto por la doctrina: el artículo 49 de la Constitución, cabe preguntarse cuál habría sido la conducta de la jurisdicción administrativa, si nuestro Derecho hubiere carecido de un precepto constitucional como el señalado, referido al derecho a la defensa, derecho éste que ha puesto de relieve nuestro alto Tribunal, al sostener:
“...omissis...este principio constitucional es en efecto, repetidamente acogido y difundido por la doctrina y la jurisprudencia patria, para las cuales la defensa, el derecho de ser oído, debe acatarse y respetarse siempre, cualquiera sea la naturaleza del “proceso” de que se trate, judicial o administrativo. En el caso en examen, sin embargo, no aparece de autos que el Concejo Municipal recurrido haya acatado y respetado ese derecho, no obstante ser “inviolable” por mandato constitucional (…)” (CSJ/SPA (18): 02-02-81, Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas, RDP, Nº 5-111).
Ahora bien, en lo relativo al Derecho comparado, la jurisprudencia de los diferentes países ha tendido a configurar la regla “audi alteram partem” como un Principio General del Derecho y, consiguientemente, aplicable al campo del Derecho Administrativo Formal, el cual ha sido receptado por nuestra jurisprudencia en la forma siguiente:
“Esta circunstancia antes anotada, impide al Tribunal entrar al examen de las demás imputaciones del querellante y de la cuestión de fondo en debate, por cuanto el procedimiento disciplinario establecido a través de disposiciones expresas, es materia de orden público, sobre todo en lo que respecta a su consagración de las garantías del administrado, dentro de las cuales, la de mayor trascendencia es la regulación del principio del audi alteram partem, piedra angular de todo el sistema. En efecto, el principio indicado, denominado igualmente “principio de participación intersubjetiva”, “principio de contradictorio administrativo” o simplemente de “participación”, alude al derecho esencial de los titulares de derecho o de intereses frente a la Administración, de defenderlos, a cuyos fines, se les posibilita la participación activa en el procedimiento que les incumbe; con el carácter de “parte” en causa en toda acción administrativa que pudiera afectarle. Este principio que atiende esencialmente a la señalada función de garantía de la situación subjetiva no se limita sin embargo a ello sino que, hoy en día la doctrina es unánime al reconocer que, con el mismo se logra igualmente: a) la verificación del supuesto jurídico del procedimiento, así como la determinación de su correcta interpretación; b) la actuación del derecho objetivo y c) la tutela de los derechos e intereses de las partes. En los procedimientos administrativos que entrañan la posibilidad de medidas sancionatorias (como es el procedimiento disciplinario), o restrictivas de los derechos e intereses de los administrados (denominados en doctrina procedimientos ablatorios), este principio se equipara a la garantía constitucional del derecho a la defensa, por cuanto la situación del imputado de faltas administrativas corresponde a la del reo en el proceso penal” CPCA: 10-06-80, Magistrado Ponente: Nelson Rodríguez G., RDP, Nº 3-122.
Así mismo, ha establecido la Corte lo siguiente:
“Como una consecuencia del Estado de Derecho, hoy no se duda que el principio esencial de que nadie puede ser juzgado o condenado sin ser oído, no sólo obliga a los jueces del Poder Judicial, sino también a los funcionarios de la Administración Pública, pues es una garantía inherente a la persona humana en cualquier clase de procedimiento” (CSJ/SPA: 23-10-86, RDP, Nº 28-88); sancionatorio (CSJ/SPA: 17-11-83, RDP, Nº 16-150; 23-10-86, RDP, Nº 28-88) o disciplinario (CPCA: 10-09-92, RDP, Nº 51-111).”
En efecto, a pesar de la interpretación literal y tradicional de ese precepto, la garantía constitucional de la defensa en juicio ( Art. 49 de nuestra Carta Magna) es por supuesto, aplicable en el procedimiento administrativo; en razón de lo cual es necesario no entender a la letra el término oír, sino que con él se quiere significar el derecho procedimental del administrado a la producción de razones o alegatos, orales o escritos, los cuales pueden referirse tanto a la tramitación como al fondo del asunto. Con ello se evita que la Administración Pública incurra en errores, sea de derecho o de apreciación de las circunstancias y, en consecuencia, el número de conflictos entre la Administración Pública y los administrados Es, pues en interés de aquélla como de éstos.
Así pues, recurrida la actuación de la administración contenida en la resolución administrativa del expediente Nº 40, de fecha 20 de diciembre de 2007, dictada por la Inspectoría Pedro Pascual Abarca del Estado Lara, destacamos lo apuntado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 06/06/03, con ponencia de la magistrada Carmen Zuleta de Merchán, caso: Lermit Fernando Rosell Senhen como copropietario del Centro Comercial Coche, Exp. 02-1929; pronunciándose sobre el control de los actos de la administración, indicando:
“La existencia de cualquier actuación administrativa debe fundamentarse en un procedimiento legalmente establecido; en tal sentido la Sala Político-Administrativa en sentencia nº 1.705, del 20 de julio de 2000, estableció:
“En general, todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo. En tal sentido, los presupuestos fácticos o los supuestos de hecho del acto administrativo son la causa o motivo de que, en cada caso, el acto se dicte. Este requisito de fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se conviertan en arbitraria la actuación de un funcionario. Por ello, la Administración está obligada a comprobar adecuadamente los hechos y a calificarlos para subsumirlos en el presupuesto de derecho que autoriza la actuación. No puede, por tanto, la Administración, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado. La necesidad de comprobar los hechos como base de la acción administrativa y del elemento causa está establecida expresamente en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”
En este orden de ideas, este Tribunal debe revisar las normas procesales establecidas en las disposiciones normativas que rigen la actuación de la Inspectoría del Trabajo, a los fines de verificar si existe la violación al derecho a la defensa alegado.
En el caso sub iudice, este Tribunal observa que la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara procedió a resolver la oposición que fue planteada por la empresa mercantil recurrente con el fin de excepcionarse a discutir el pliego de peticiones con carácter conciliatorio presentado por el Sindicato Bolivariano de Trabajadores y sus Derivados Similares, Afines y Conexos del Estado Lara, para lo cual verificó que se encontraba vigente una convención colectiva del Trabajo suscrita entre la empresa Corporación Nacional de Plástico C.A. y el Sindicato de Trabajadores Bolivarianos de la Empresa Corporación Nacional de Plástico C.A, sujeto éste, distinto al presentante del pliego de peticiones objeto de dicho procedimiento, por lo que no consideró pertinente la realización de un referéndum sindical, pues para la fecha de la presentación del pliego no había transcurrido la mitad del período de la vigencia de la última convención mencionada.
Ello así, la Inspectoría del Trabajo recurrida declaró Con Lugar la excepción planteada por la empresa mercantil Corporación Nacional de Plástico C.A.
Sin perjuicio a que lo anterior ha sido revisado exhaustivamente por este Tribunal y considerado ajustado a derecho, se observa que la Inspectoría ordenó la realización de una consulta la cual se encuentra establecida en el literal “d” del artículo 166 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, para determinar la voluntad de los trabajadores al servicio de la empresa in comento en cuanto a que la organización Sindicato Bolivariano de Trabajadores y sus Derivados Similares, Afines y Conexos del Estado Lara lleve a cabo la presentación y posterior discusión del pliego de peticiones con carácter conciliatorio, con lo cual este Tribunal observa que la Inspectoría del Trabajo contraría los efectos jurídicos de la oposición que se declara con lugar en el mismo acto administrativo recurrido.
Precisando lo anterior, quien aquí juzga observa que habiéndose declarado con lugar la excepción opuesta, de conformidad con la Ley Orgánica del Trabajo, el Inspector del Trabajo debió aplicar el parágrafo único del artículo 519 del instrumento legal citado, que prevé:
“Parágrafo Único: Si la decisión definitivamente firme declarare con lugar la oposición de la parte patronal, terminará el procedimiento. Si declarare improcedente la oposición, continuarán las negociaciones.” (Negrillas del Tribunal)
De conformidad con la norma citada, dado que la Inspectoría declaró con lugar la excepción planteada, debió terminar el procedimiento, siendo que esa es la consecuencia jurídica prevista en la norma que rige el procedimiento de negociación colectiva del trabajo. Pese a lo indicado, se evidencia que el ente administrativo recurrido erróneamente ordena la consulta prevista en el artículo 166 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cual no se encuentra ajustado a derecho siendo que la misma no tiene fundamentación jurídica en el procedimiento especial del caso que nos ocupa.
En esta sintonía, este Tribunal no encuentra razones jurídicas que justifiquen ordenar la consulta para determinar la voluntad de los trabajadores al servicio de la empresa in comento en cuanto a que la organización sindical Sindicato Bolivariano de Trabajadores y sus Derivados Similares, Afines y Conexos del Estado Lara, y habiéndolo hecho, contraviniendo lo establecido en la disposición normativa ut supra citada, este Juzgado constata la violación al debido proceso administrativo, lo cual se traduce en la indefensión en que se encontró la empresa recurrente, quien, pese a obtener una decisión favorable a sus intereses, ordena una consulta no prevista en la Ley. Lo antes indicado, lleva a la convicción de este sentenciador de la violación al debido proceso administrativo en el caso que nos ocupa y así de decide.
Cónsono con las razones expresadas, habiéndose encontrado en el acto administrativo impugnado un vicio que acarrea la nulidad absoluta del mismo resulta forzoso para este Tribunal declararla, entendiéndose que dicha nulidad absoluta afectará sólo lo establecido en el numeral primero de la Providencia Administrativa Nº 40, referente a la convocatoria a la referida consulta. Por consiguiente, este Tribunal debe declarar igualmente la nulidad absoluta del acta Nº 283 de fecha 15 de mayo de 2008, por medio de la cual se procede a organizar la consulta ordenada en la primera de las providencias mencionadas y así se decide.
Habiéndose encontrado en la providencia administrativa impugnada un vicio que acarrea la nulidad absoluta del acto recurrido y del acta Nº 283, tal como ha sido expresada en el párrafo anterior, resulta forzoso para este Tribunal declararla, considerándose inoficioso entrar a revisar los demás vicios alegados y así se determina.
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, resulta forzoso para este Tribunal declarar Con Lugar el recurso de nulidad interpuesto y así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, decide:
PRIMERO: Se declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la representación judicial de la empresa mercantil CORPORACIÓN NACIONAL DE PLASTICO CONAPLAST C.A, en contra de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA PEDRO PASCUAL ABARCA.
SEGUNDO: Se declara Nulo de Nulidad Absoluta el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 40, de fecha 20 de diciembre de 2007, sólo en lo que respecta a lo previsto en el numeral primero de la misma referente a la convocatoria a la consulta de los trabajadores de la empresa recurrida. Igualmente se declara Nula de Nulidad Absoluta el acta Nº 283 de fecha 15 de mayo de 2008, por medio de la cual se procede a organizar la consulta ordenada en la primera de las providencias mencionadas.
TERCERO: No se condena en costas por tratarse de un Ente de la Administración Pública.
Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.
Notifíquese al Procurador General de la República de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los veintiún (21) días del mes de abril del año dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
El Juez Titular
Dr. Freddy Duque Ramírez
La Secretaria,
Abogada Sarah Franco Castellanos
Publicada en su fecha a las 11:40 a.m.
FDR/Aodh.- La Secretaria,
L.S. Juez Titular (fdo) Dr. Freddy Duque Ramírez. La Secretaria (fdo) abogada Sarah Franco Castellano. Publicada en su fecha a las 11:40 a.m. La Secretaria (fdo). La suscrita Secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los veintiún (21) días del mes de abril del año dos mil nueve (2009) Años 199° y 150°.
La Secretaria,
Abogado, Sarah Franco Castellanos.
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