TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar

ASUNTO PRINCIPAL: FE11-N-2006-000053
ASUNTO: FE11-N-2006-000053

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil SUPERMERCADO SANTA MARÍA CACHAMAY C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, con sede en Puerto Ordaz en fecha 11 de enero de 1990, bajo el Nº 07, Tomo A-Nº 79, folios vuelto 44 al 53, representada judicialmente por los abogados ORLANDO DE LA ROSA, NORALI DE LA ROSA y TEODORO JOSE RODRIGUEZ MORALES, Inpreabogado Nº 17.255, 113.183 y 93.382, respectivamente, contra la Providencia Administrativa N° SS-2006-00100, dictada en fecha nueve (09) de febrero de 2006, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ, ESTADO BOLÍVAR, mediante la cual se le declaró infractora del artículo 10 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores y le impuso multa de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES (Bs.10.290.000,00), hoy Bs. 10.290, se procede a dictar sentencia en base a la siguiente motivación.

I. ANTECEDENTES

Los actos relevantes a la resolución de la controversia que trae la presente causa son los siguientes:

I.1. Mediante demanda presentada en fecha trece (13) de junio de 2006, el abogado ORLANDO DE LA ROSA, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Supermercado Santa María Cachamay, C.A., ejerció Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra de la Providencia Administrativa N° SS-2006-00100, dictada en fecha 09 de febrero de 2006, por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, estado Bolívar, mediante la cual se le sancionó con multa de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES (Bs.10.290.000,00), hoy Bs. 10.290, con fundamento en los siguientes alegatos:

a) Que en fecha 09 de febrero de 2006, la Inspectora del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, estado Bolívar, dictó providencia administrativa signada con el Nº SS-2006-00100, notificada a la recurrente en fecha 21 de febrero de 2006, mediante cual se le ordenó el pago de la cantidad de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES (Bs.10.290.000,00), hoy Bs. 10.290, por concepto de multa en razón del presunto incumplimiento del artículo 10 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores, haciendo un recuento de su actuación en sede administrativa, en los siguientes términos:

- Que a partir de la publicación en Gaceta Oficial de la Ley de Alimentación para los Trabajadores, en fecha 07 de diciembre de 2004, la sociedad mercantil cumplió con la obligación prevista en este cuerpo legal, entregando a los trabajadores “Tickets o Vales”, convertibles a víveres o comidas elaboradas en los establecimientos de la sociedad mercantil recurrente.

- Que de las inspecciones realizadas por el funcionario, se evidencia que la sociedad mercantil ha dado cumplimiento con la obligación prevista en la referida Ley y así lo reconoce en acta de reinspección levantada en fecha 21 de febrero de 2005 y 01 de abril de 2005 en los siguientes términos: “…la empresa actualmente está otorgando un cupón único… la empresa continua otorgando el beneficio de Ley de Alimentación para los trabajadores, a través de un cupón único…”.

- Que otro de los elementos señalados en el acta de inspección por el funcionario del trabajo, se refiere al otorgamiento del beneficio, en las formas estipuladas en la ley, siendo que del contenido del artículo 4 de la referida ley, se establece que la manera de cumplir con el beneficio es a elección del empleador “…mediante el otorgamiento de cupones o tickets, y mi representada así lo hizo; es decir, entregó cupones o tickets; la Ley establece que el instrumento debe servir para obtener comidas o alimentos y el instrumento que utilizó mi representada así lo permitió; es decir, tales cupones fueron cambiados por comidas…”.

- Que el fin de la Ley de Alimentación para los Trabajadores, es obtener comidas o alimentos y siendo que se cumplió con el fin establecido en la mencionada ley, no puede atribuírsele a la sociedad mercantil su incumplimiento; que en todo caso, la única conducta sancionable a la recurrente, es el hecho de no haber obtenido los “cupones o Tickets” a través de una empresa especializada, alegando que “…este tipo de trámites toman tiempo y mi representada desde el mismo momento en que inició el cumplimiento del beneficio toman tiempo y mi representada desde el mismo momento en que se inició el cumplimiento del beneficio también comenzó los contactos con este tipo de empresas para la emisión de los cupones o tickets que deben ser entregados a los trabajadores de conformidad con la Ley. Estas gestiones llevan su tiempo debido a la evaluación necesaria”.

b) Que fundamentada en la reinspección realizada en fecha 01 de abril de 2005, la funcionaria del trabajo, Omairu Hernández, inició un procedimiento de multa, notificado a la sociedad mercantil recurrente en fecha 20 de octubre de 2005; que en la oportunidad para exponer los alegatos y defensas relacionadas con el procedimiento de multa, la representación judicial de la recurrente arguyó la improcedencia del procedimiento de multa y de la sanción emanada del mismo.

c) Que el acto administrativo impugnado está basado en hechos falsos, ya que la sociedad mercantil recurrente no ha incumplido con el beneficio establecido en la Ley de Alimentación para los Trabajadores, que así lo determinó la funcionaria del trabajo en el Acta de Propuesta de Sanción al determinar que “…se constató que la empresa continua otorgando el beneficio de la Ley de Alimentación para los Trabajadores a través de un cupón único…” y que en todo caso, lo único que puede imputarse es la modalidad en su cumplimiento, a través de la entrega de cupones intercambiables en las instalaciones de los Supermercados Santa María, rechazando los razonamientos hechos por la Administración para pronunciarse en la Providencia Administrativa de aplicación de multa al argüir “…la representación empresarial con los medios de prueba traídos a los autos no logró desvirtuar el cometimiento de la infracción denunciada…”.

d) Alegó que el acto administrativo es de ilegal ejecución, en virtud que el artículo 10 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores, establece que sólo en los casos de incumplimiento del beneficio, procederá la aplicación de la multa “…y demostrado como ha sido el cumplimiento del mismo por parte de mi representada y visto que no existe ningún trabajador afectado, proceda el Inspector del Trabajo a ordenar una multa, en franca oposición a lo establecido en la norma…”. Alegó que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 19, ordinal 3, sanciona con nulidad absoluta los actos cuyo contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

e) Que el acto administrativo, se encuentra viciado de nulidad, por haber sido dictado con prescindencia del procedimiento legalmente establecido, en virtud que la Ley de Alimentación para los Trabajadores establece en su artículo 10, el procedimiento a seguir para la aplicación de multa a las sociedades que incumplan con el contenido de esta norma, alegando que se obliga al funcionario del trabajo a determinar el incumplimiento en el otorgamiento del beneficio, siendo que a su criterio, este mandato legal no fue acatado por el funcionario “…ya que habiendo determinado, manifestado y sentenciado, que mi representada si cumple con el beneficio, decidió contrario a la ley…”; que igualmente se requiere la determinación del número de trabajadores afectados, señalando en este punto que al no haber trabajadores afectados, la funcionaria laboral, decidió contrario a la ley; que el artículo 644 de la Ley Orgánica del Trabajo determina la obligación de considerar las circunstancias agravantes y atenuantes en cada caso concreto, las cuales no fueron consideradas por la funcionaria autora del acto; que para aplicar el límite máximo o mínimo establecido en la norma, debe considerarse la importancia de la empresa, el número de personas perjudicadas y cualquier otra circunstancia relevante y en el acto administrativo no se señalaron las razones para determinar que los trabajadores se vieron afectados.

f) Que el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta por imperativo constitucional y legal, en razón que viola el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, relativo al debido proceso, evidenciable al momento de la aplicación de la multa, en concordancia con lo establecido en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 25 de nuestra Carta Magna.

I.2. Mediante auto dictado en fecha dieciséis (16) de junio de 2007, se admitió el recurso interpuesto, ordenándose el emplazamiento por oficio de la ciudadana PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, la notificación de la INSPECTORA DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ - ESTADO BOLIVAR y del ciudadano FISCAL DEL MINISTERIO PÚBLICO, ordenándose igualmente emplazar a los terceros interesados mediante Cartel.

I.3. Practicada todas las notificaciones y emplazamientos ordenados en el auto de admisión de la demanda, en fecha nueve (09) de noviembre de 2007, este Juzgado Superior ordenó librar Cartel de Emplazamiento a los terceros interesados.

I.4. Mediante diligencia presentada en fecha veintidós (22) de noviembre de 2007, la representación judicial de recurrente consignó Cartel de Emplazamiento debidamente publicado en el diario “El Nacional”, de esa misma fecha 22 de noviembre de 2007.

I.5. En fecha diecisiete (17) de diciembre de 2008, se celebró la Audiencia Oral y Pública, con la comparecencia de los abogados ORLANDO DE LA ROSA y TEODORO RODRÍGUEZ MORALES, en su carácter de coapoderados judiciales de la sociedad mercantil Supermercado Santa María Cachamay C.A. Asimismo, se dejó constancia de la falta de comparecencia de la parte recurrida, la parte solicitó que la causa no se abriera a pruebas y se dio inicio a la relación de la causa.

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISION

De conformidad con los límites de la controversia precedentemente narrados la mercantil recurrente, SUPERMERCADO SANTA MARÍA CACHAMAY, C.A., alegó que la Providencia Administrativa N° SS-2006-00100, dictada en fecha nueve (09) de febrero de 2006, por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, Estado Bolívar, mediante la cual se le declaró infractora del artículo 10 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores y le impuso multa de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES (Bs.10.290.000,00), hoy Bs. 10.290, está afectada de nulidad por haber sido dictada con falso supuesto de hecho, porque su contenido es de ilegal ejecución, por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido y por imperativo constitucional.

En relación al primer vicio imputado por la mercantil recurrente a la providencia cuestionada, falso supuesto de hecho, porque nunca dejó de cumplir con el beneficio de alimentación y ningún trabajador se vio afectado, hecho que alegó fue reconocido en el texto de la providencia impugnada, sin embargo la Administración Laboral la sancionó por un incumplimiento inexistente, alegato esgrimido por la representación judicial de la recurrente de la siguiente manera:

“…no es cierto lo señalado en la motivación de la decisión contenida en la cuestionada providencia administrativa, ya que quedó demostrado en demasía que mi representada no ha dejado de cumplir con el beneficio desde el mismo momento de su publicación en Gaceta Oficial, hasta el presente, y que de los cuatro supuestos de hecho que conforma la norma que rige la forma para otorgar el beneficio, solo hemos dejado de cumplir con uno de ellos, por causas circunstanciales que ya han sido superadas; pero nunca, debemos decirlo en términos absolutos, nunca hemos dejado de cumplir con el referido beneficio, por lo que ningún trabajador se ha visto afectado. Tan es cierto lo afirmado que la misma funcionaria del trabajo en el acta de propuesta de sanción (ver folio 1 del legajo de copias certificadas) deja expresamente establecido: “1. Se constató que la empresa continúa otorgando el beneficio de la Ley de Alimentación para los Trabajadores a través de un cupón único…” y más tarde la propia Inspectora del Trabajo al motivar su decisión en el ordinal segundo arriba transcrito señala que los trabajadores “…manifiestan conformidad con la modalidad que implementa la empresa para dar cumplimiento al beneficio”. Es decir, queda demostrado por admisión del propio funcionario y sentencia de la propia Inspectora… que la empresa otorgaba el beneficio; por lo que mal puede la Inspectora del Trabajo tomar como fundamento para aplicar la multa que nos ocupa, el hecho del supuesto y falso incumplimiento”:

Observa este Juzgado que el vicio de falso supuesto comprende dos modalidades básicas a saber:

a) Falso supuesto de derecho: La errada aplicación del derecho a los hechos que constan en el expediente, es decir, el yerro se produce en la fundamentación jurídica del acto administrativo. Los hechos existen y pueden que hayan sido debidamente probados tanto por la Administración como por el interesado, pero a la hora de precisar el fundamento normativo de la decisión, su base legal, el autor del acto incurre en un error de interpretación del derecho al aplicarle a esos hechos una norma que en absoluto se corresponde con los mismos;

b) Falso supuesto de hecho: La errada apreciación de los hechos, esto es, cuando la Administración yerra al calificar los hechos que constan en el expediente como los previstos en el supuesto de hecho de la norma atributiva de competencia que habilita la actuación.

En este orden de ideas, ha establecido la jurisprudencia de la Sala-Político Administrativa, que el falso supuesto se configura de dos maneras diferentes. La primera, relativa al falso supuesto de hecho, se verifica cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión. La segunda, en cambio se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado (Vid. Sentencia No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007).

En el caso examinado la parte recurrente, alegó que se le sancionó con base al artículo 10 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores, norma que establece como supuesto de hecho de la sanción, el incumplimiento patronal en el otorgamiento del beneficio de alimentación, que del texto del acto administrativo se desprende que otorgó tal beneficio a sus trabajadores desde la entrada en vigencia de la Ley, bajo la modalidad de bono único, mientras tramitaba su entrega con empresa especializada, al respecto observa este Juzgado Superior que el artículo 10 de Ley de Alimentación para los Trabajadores, dispone:

“El empleador que incumpla con el otorgamiento del beneficio previsto en esta Ley será sancionado con multas que oscilarán entre diez unidades tributarias (10 U.T.) y cincuenta unidades tributarias (50 U.T.) por cada trabajador afectado, correspondiéndole a la Inspectoría del Trabajo de la localidad imponer la sanción de conformidad con el procedimiento para la imposición de sanciones previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, sin perjuicio del cumplimiento de la obligación laboral frente a los trabajadores beneficiarios”.

De una interpretación gramatical de la referida norma, se desprende que se tipifica como infracción el hecho que el empleador incumpla con el otorgamiento del beneficio de alimentación, el cual es de obligatorio otorgamiento a los empleadores del sector privado que tengan a su cargo veinte (20) o más trabajadores, en el caso juzgado la parte recurrente afirma que en el texto del acto impugnado se desprende que cumplió con el otorgamiento del beneficio a los trabajadores y que por ello, no es necesario descender al estudio de las actas que conforma el procedimiento administrativo sancionador, se cita en consecuencia fragmentos relevantes de la motivación de la providencia discutida:
“Marcado “A”, copia de instrumento debidamente autenticado ante la Notaría Pública Segunda de Puerto Ordaz, en fecha 28/10/2005, que ríela del folio veinte (20) al veintiséis (26) del presente expediente, mediante el cual trabajadores que actualmente prestan servicios para la empresa SUPERMERCADO SANTA MARÍA CACHAMAY, C.A., dejan constancia expresa de los siguientes particulares:

o Que la empresa SUPERMERCADO SANTA MARIA CACHAMAY, C.A., desde el mismo momento que entró en vigencia la Ley de Alimentación para los Trabajadores, dio inicio al cumplimiento de dicha obligación entregándoles a tal efecto, tickets y/o vales convertibles en víveres o comidas elaboradas.

o Que la empresa SUPERMERCADO SANTA MARIA CACHAMAY, C.A., nunca ha incumplido con el beneficio previsto en la Ley de Alimentación para los Trabajadores, ya que independientemente de la modalidad utilizada desde el mismo momento del nacimiento de la obligación, les ha venido otorgando en forma continua dicho beneficio.

o Que en su condición de trabajadores, nunca se han visto afectados o desmejorados en lo concerniente al beneficio del bono alimenticio, y que por el contrario siempre han sido receptores y beneficiarios del mismo; expresando en la parte infine del instrumento que dicha declaración la realizan en forma voluntaria y que el mismo es firmado ante el Notario Público a los fines de otorgar la debida autenticidad al mismo. En relación a la documental antes descrita, este Despacho le otorga valor probatorio, toda vez que su contenido se encuentra refrendado por un funcionario público con capacidad para dar fe del mismo, atorgándole validez erga omnes, a consecuencia de la fe pública que el legislador les reconoce, mientras no se demuestre lo contrario. Dejando claro quien aquí decide que aunque los trabajadores manifiesten conformidad con la modalidad que implementa la empresa para dar cumplimiento al beneficio previsto en la Ley de Alimentación para los Trabajadores, dicha modalidad contraría el espíritu y propósito de la norma contenida en el artículo 4 numeral 3 de la Ley en referencia, ya que el empleador no puede limitar la voluntad del trabajador al entregarle un cupón único y siendo aún más gravoso, que se circunscriba la utilidad del mismo a un solo establecimiento. Así se establece” (Resaltado de este Juzgado).

De la cita textual de la providencia impugnada, considera este Juzgado que la Administración Laboral reconoció que la empresa recurrente entregaba el beneficio de alimentación a los trabajadores pero cuestionó la modalidad de la entrega, destacando este Juzgado Superior que el principio de legalidad lleva consigo la prohibición de interpretaciones analógicas o extensivas en perjuicio del autor, es decir, se encuentra proscrita la extensión analógica de las infracciones, en el caso estudiado, si bien la norma, consagra como infracción el incumplimiento en el otorgamiento del beneficio de alimentación, la Administración Laboral lo extendió al cumplimiento bajo una modalidad distinta a la prevista en la Ley, aunado a lo anterior, a pesar que reconoció que la empresa a la fecha en que dictó la providencia, realizó los trámites para otorgar el beneficio bajo la modalidad de cesta tickets otorgada por una empresa especializada, le sancionó con multa de Bs. 10.290.000, hoy Bs. 10.290, al multiplicar 10 U.T. por todos los trabajadores de la empresa, porque consideró que lo relevante del hecho fue el otorgamiento bajo una modalidad distinta a la prevista en la Ley de Alimentación para los Trabajadores, en el momento de la reinspección y no cuando dictó la providencia administrativa sancionatoria, se cita lo expuesto al respecto en el acto impugnado:

“…del resto de las documentales consignadas y que rielan del folio trescientos veintiséis (326) al trescientos veintiocho (328), las mismas ratifican lo alegado por el representante de la presunta infractora, relacionado a que la empresa dio inicio a los trámites pertinentes a fin de que una empresa especializada en la administración y gestión de beneficios sociales, les proporcione los tickets de alimentación de conformidad con lo previsto en la Ley de Alimentación para los Trabajadores, dejando claro este Despacho que aunque conste en autos el inicio de los trámites antes señalados, éstos fueron realizados en fecha posterior a la Reinspección efectuada por la Supervisora del Trabajo actuante (01/04/2005), es decir, posteriormente a la fecha en que se le exigió el cumplimiento de la obligación en referencia, por lo tanto se considera aplicar la multa a que haya lugar, tomando en consideración lo argumentado y probado por la representación empresarial en el caso que nos ocupa y no dejar sin efecto el presente procedimiento tal y como fue solicitado a este Despacho por la presunta infractora. Así se establece” (Resaltado de este Juzgado).

Reitera este Juzgado que en el procedimiento administrativo sancionador, no solamente debe rechazarse la interpretación extensiva de la norma y la posibilidad de sancionar un supuesto diferente al que la misma contempla, sino que debe adecuarse la sanción para obtener el fin propuesto y un elemental principio de proporcionalidad entre la gravedad de la falta o infracción y la sanción impuesta; en el caso subjudice, considera este Juzgado que la Administración Laboral, sustentó su decisión en una infracción inexistente, que la empresa incumplió con el otorgamiento del beneficio de alimentación a sus trabajadores, no obstante haber dejado sentado que ésta sí lo cumplía pero con una modalidad que consideró ilegal, tampoco fue proporcional la sanción a la gravedad de la infracción, porque no le dio importancia a la declaración de los trabajadores de su conformidad con la entrega del beneficio, ni que a la fecha de la providencia sancionatoria, ya la empresa había regulado su entrega mediante la modalidad de provisión o entrega a los trabajadores de tickets de alimentación, emitidos por empresa especializada en la administración y gestión de beneficios sociales, legalmente prevista en el artículo 4.3 de la mencionada Ley, en consecuencia, considera este Juzgado que la providencia impugnada que sancionó a la recurrente con multa de 10 U.T. multiplicada por la totalidad de los trabajadores de la empresa (35), está viciada de nulidad por incurrir en el vicio de falso supuesto de hecho y transgredir el principio de proporcionalidad, en consecuencia, se declara su nulidad de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se establece.

III. DISPOSITIVA

En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil SUPERMERCADO SANTA MARÍA CACHAMAY C.A. contra la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ, ESTADO BOLÍVAR, en consecuencia ANULA la Providencia Administrativa N° SS-2006-00100, dictada en fecha nueve (09) de febrero de 2006 por la mencionada Inspectoría del Trabajo, mediante la cual se le declaró infractora del artículo 10 de la Ley de Alimentación para los Trabajadores y le impuso multa de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES (Bs.10.290.000,00), hoy Bs. 10.290.

Publíquese, regístrese y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, a los dos (02) días del mes de abril de 2009. Años 198° de la Independencia y 150° de la Federación.

LA JUEZA
BETTI OVALLES LOBO
LA SECRETARIA
ANNA RENATA FLORES FABRIS

Publicada en el día de hoy, dos (02) de abril de 2009, con las formalidades previstas en el artículo 247 del Código de Procedimiento Civil, siendo las 11:55 a.m. Conste.

LA SECRETARIA
ANNA RENATA FLORES FABRIS
Asunto antiguo Nº 11.309